在這種思想的指引下，中國制定了嚴(yán)格的土地用途管制制度。既然農(nóng)村是搞農(nóng)業(yè)的地方，就不能隨便讓農(nóng)村搞建設(shè)。農(nóng)地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，既有多年的規(guī)�？刂疲ㄊ�五年的土地利用規(guī)劃），也有年度計劃控制。根據(jù)計劃分配的土地權(quán)利資源，卻又是極不公平的。計劃下達的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，實際分配的方式，是按行政級別層層下發(fā)。指標(biāo)到了縣一級，絕大多數(shù)分配到開發(fā)區(qū)、或用于新城建設(shè)，很少到鎮(zhèn)一級，更別說到村莊了。缺少指標(biāo)，農(nóng)村就沒法建廠房、客棧，搞不了工業(yè)和旅游業(yè)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊為了發(fā)展，擺脫貧窮落后的困境，只好為農(nóng)民建樓房，讓農(nóng)民上樓，把騰出來的土地用于發(fā)展。

農(nóng)民上樓，配上基礎(chǔ)設(shè)施，一方面改善了農(nóng)民的居住和生活條件，另一方面也為農(nóng)村發(fā)展騰出空間，一舉多得。其弊端是，對于少數(shù)依賴于農(nóng)業(yè)的年長農(nóng)民，種地不如以前便利了，農(nóng)具沒地方放了，有一個適應(yīng)過程�？墒牵�在用途管制加行政分配指標(biāo)的約束下，不這樣做，地方發(fā)展又能指望什么呢？眼看著農(nóng)村繼續(xù)破敗下去嗎？一些學(xué)者專家批評地方政府讓農(nóng)民上樓的行為，但沒認(rèn)識到，正是計劃管理指標(biāo)的制度，在迫使農(nóng)民上樓。

更大的問題是農(nóng)村土地市場的缺失。農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致市場制度建立不起來。市場制度的完善，是一個過程，需要政府、中介、買賣雙方在長期的互動中累積制度建設(shè)的知識。城市的國有土地已建立了一套市場交易制度，積累了一系列市場交易的知識。但中國的農(nóng)村集體建設(shè)用地是沒有市場的，這就導(dǎo)致了抵押、評估、中介、仲裁等大量市場功能的缺失。市場的缺失，背后是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的缺失�，F(xiàn)行制度規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括農(nóng)民的宅基地，不準(zhǔn)入市交易。中介公司、評估公司、金融機構(gòu)、法院也不愿意為農(nóng)村土地房屋提供市場服務(wù)。農(nóng)村蓋的房子，出租或出讓給城里人，被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”，不但得不到產(chǎn)權(quán)保護，還面臨罰款、拆除的風(fēng)險！產(chǎn)權(quán)與市場殘缺的思想根源，依然是農(nóng)村土地農(nóng)用，農(nóng)民要為了保護“糧食安全”做出犧牲。

近年來，除了上述計劃經(jīng)濟的思維，部分學(xué)者又為農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)殘缺提供了新的理論支撐。一種理論認(rèn)為，宅基地是農(nóng)民的住房保障。這種觀念認(rèn)為，“過去，農(nóng)民窮，買不起商品房，因此給他無償提供一塊土地，至少可以在上面蓋個房，有容身之所。沒錢的農(nóng)民可以搭個茅草房，有錢的農(nóng)民可以蓋個小洋房。這項制度僅限于本集體內(nèi)的成員，原則是一戶一宅。農(nóng)村的宅基地是保障性住房的產(chǎn)物，并非商品。法律規(guī)定，農(nóng)民有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)有占有、使用、收益三項權(quán)益，而宅基地使用權(quán)只有占有、使用權(quán)，沒有收益權(quán)。”也就是說，他們認(rèn)為，宅基地之所以產(chǎn)權(quán)殘缺，是因為宅基地是農(nóng)民的住房保障，剝奪產(chǎn)權(quán)是為了農(nóng)民好！

這種理論沒有認(rèn)識到，一刀切的宅基地政策，忽略了農(nóng)民對宅基地多種用途的需求。一是解決不了燃眉之急。有一些農(nóng)民著急用錢，看病或供孩子上學(xué)，但房子沒法抵押貸款，也賣不出錢，沒法解決緊迫的困難。二是有不少農(nóng)民在縣城里買了房子，不需要農(nóng)村的宅基地作為住房保障。三是農(nóng)村土地與房屋無法作為農(nóng)民保值增值的財產(chǎn)。有些農(nóng)民希望將農(nóng)村的房子賣掉，換取城里更好的住房，但他們的房子賣不出價。城里人剛參加工作，一開始買不起大房子，先買個小房子，伴隨收入的積累和房價的上漲，再拿小房子換取大房子。住房作為一種可以保值增值的資產(chǎn)，抵抗通脹的壓力。但農(nóng)民雖有房子，卻不能出讓，不能以房換房。通貨膨脹與城市的房價在逐年提高，農(nóng)民只能依靠辛苦打工賺來的工資買房，失去了本可以利用房產(chǎn)增值來進城換房的機會。在發(fā)達國家，有一塊土地就是財富。但在中國不少農(nóng)村，農(nóng)民有了土地住房，卻要花錢維護，成了負(fù)資產(chǎn)。不少農(nóng)民自愿放棄農(nóng)村的住房，大量的宅基地和住房閑置和廢棄。